第四十八条 听证按照下列程序进行：

　　（一）行政机关应当于举行听证的七日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告；

　　（二）听证应当公开举行；

　　（三）行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避；

　　（四）举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证；

　　（五）听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确定无误后签字或者盖章。

　　行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。

　　【释义本条是关于行政许可听证程序规则的规定。

　　（一）听证

　　听证的一般意见是指听取对方意见。但是，在英语中，听证经常还包括一种更为专业化的意见，听证是指根据案卷作出（a hearing occurs on the record）决定，与之相反的听取别人的意见但不受该意见约束的称为咨询（consultation）。依案卷作出决定是一个精确化且正式化的程序，包括了提供证据、对质、根据排它的证据作出决定等规则。

　　在国外，听证有正式听证与非正式听证之分（如美国）；有法定听证、任意听证与非法定听证之分（如英国）；有辨明程序与听证程序之分（如日本）。这都是适用各国行政法治的发展特点所作的分类。其中，较有影响的是美国的正式听证程序制度，其公开性、公正性程度较高，实行依案卷作出决定原则。“当正当程序程序要求听证时，它通常要求具备审判型或者对抗型听证的许多要素（Goldberg v Kelly，397 US254，267—271（1970））。个人要求行政机关实施正当程序时，享有包括以下权利：（1）收到通知，包括有关涉案原因及事项的内容；（2）提供证据（口头与书面）和辩论权；（3）通过交叉质证和其他适当手段反驳不利证据；（4）律师陪同；（5）决定仅得根据听证笔录中的证据作出；（6）听证参加人有权得到完整的笔录，包括口头作证与辩论的全部记录，以及书面证据和其他程序中的书面材料。

　　鉴于我国目前的行政法治状况，尤其是行政程序法治状况，应首先强化正式听证制度、法定听证制度，这样才能有利于听证制度在我国的建立与完善。本条规定的正是正式听证制度，有严格的程序规则和根据听证笔录作出决定的要求。

　　（二）听证程序的具体规定

　　听证应当按照下列程序进行：

　　1、行政机关应当于举行听证的7日前通知申请人和已知的利害关系人听证的时间、地点，必要时予以公告。

　　行政机关在听证的7日前， 通知申请人和利害关系人举行听证的时间、地点，便于当事人做好准备工作，充分收集有关材料，按时参加听证。通知是为了让听证参加人对听证作充分的准备。但是行政机关只告知听证的时间、地点，不告知其他内容，可能让除申请人以外的其他利害关系人很难作出有针对性的充分准备。从各国行政程序法的规定看，一般要求行政机关在通知中载明两类事项：一是听证本身及听证所涉及的问题。如听证的时间、地点，听证涉及的问题，将要作出决定的内容等；二是告知申请人程序上的权利，如委托代理人的权利等。

　　对申请人和行政机关已知的利害关系人，行政机关应当遇到其举行听证的时间、地点；通知以书面方式为宜，必要时，行政机关也可以公告通知。在申请人和利害关系人数量众多，而听证场所有限时，行政机关可以通过抽签、报名等方式挑选利害关系人的代表参加听证。但是，行政机关应当事先公布有关规则，并且挑选过程应当公开、公正。

　　2、听证应当公开举行。听证必须公开，让公众有机会了解听证的过程，加强对行政程序的监督，从而确保听证的公正进行。听证的公开进行是指听证过程对社会公众开放，允许公众和新闻界参加旁听。

　　公开是行政活动的基本原则，但是涉及到国家机密、商业秘密和个人隐私的事项，听证可以不公开进行。对此，各国均有相应规定，我国行政处罚法规定的听证也是以公开为原则，不公开为例外，行政许可法未作类似规定，似有疏漏。

　　3、行政机关应当指定该审查行政许可的工作人员以外的工作人员为听证主持人；申请人或者利害关系人认为主持人与本行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避。

　　为确保听证的公正性，实行听证制度一般实行职能分离原则、回避制度。

　　职能分离原则，系指听证的主持人与作出调查、作出裁决的人不能是同一机构或者同一个人。行政许可的听证由审查行政许可申请的工作人员以外的其他工作人员主持，可以使其主持人有相对独立，保证行政许可听证的公正。听证主持人在听证中，主要负责指挥听证的进行，讯问申请人和利害关系人，询问证人，安排证据的调查顺序，对听证中出现的程序问题作出处理等。

　　回避系指行政机关的工作人员在行使职权过程中，因其与所处理的行政事务有利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公正，依法暂停其职务的行使的制度。任何行政机关工作人员都是生活在社会中的，社会关系的复杂性使其行使职权过程中不可避免地与其所处理的行政事务存在一定利害关系的，尤其是公务员在其出生地或者长期在一个地方、一个岗位任职的情况下，这种情况更为常见。从促进行政行为公正的要求看，行政机关工作人员应当与所处理的事务没有任何利害关系，这样才能保证处理结果的公正。但是，如果因行政机关工作人员与所处理的行政事务有任何非直接的利害关系都要回避，将严重影响行政效率。实际上，有些非直接的利害关系也不一定影响行政行为结果的公正性、行政程序的公正性。因此，本条规定，听证主持人与行政许可事项有直接利害关系时，申请人、利害关系人可以要求其回避。

　　4、举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查的意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证。

　　理越辨越明，事越辨越清。听证的核心在于通过听证参加人的互相辩论、质证，发现案件事实，了解真实情况，提出证据、相互质证是保证听证功能实现的重要环节。

　　举行听证时，审查行政许可申请的工作人员作为一方，提出审查行政许可申请材料后的意见及证据、理由；申请人作为另一方，可以提出证据，并就审查行政许可申请的工作人员提出的证据及理由进行申辩与质证；利害关系人根据其利益关系，可以加入申请人一方，可以加入审查行政许可申请的工作人员一方，也可以有独立的立场，提出自己的证据、理由，并进行申辩与质证。通过证据展示、辩论与质证，有关行政许可事项的事实更加清楚、信息更加全面，行政机关可以据此作为公正合理的决定。

　　5、听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。

　　听证的内容体现在听证笔录中。听证笔录应包括听证参加人的基本情况、听证的时间和地点、行政机关审查行政许可申请材料后的意见及证据与理由、申请人与利害关系人提出的证据与理由等。听证笔录一般应以书面形式作出，并由听证参加人审阅。听证参加人审阅听证笔录后认为其没有错误的，应签定或者盖章；听证参加人对内容提出异议的，听证主持人应通过其他参加人相关信息，各方认为异议有理由的，应当予以补充或者更正；听证参加人对内容提出异议，听证主持人认为异议没有理由的，或者听证参加人拒绝签字、盖章的，听证主持人应当在听证笔录上载明事由。

　　（三）听证笔录的效力

　　听证后，行政机关是否必须根据听证笔录作出行政决定？对这一问题，目前尚无统一的说法。在美国，行政机关采用正式程序（司法型听证）进行的裁决，像法院的判决一样，只能根据案卷的记载作出决定，不能以案卷以外的事实作为基础。这被称为案卷的排它性原则。据此，行政机关不能在听证之外接纳证据，只能以听证笔录作为作出行政决定的惟一依据。案卷排它原则的功能在于：一是，确保行政管理相对人的法定权利不因行政机关的恣意武断行为而受到侵害，防止行政机关在没有充分事实基础的前提下就匆忙作出决定；二是，便于行政管理相对人根据行政机关作出行政决定的根据申请司法审查；三是，便于法院全面评估行政决定的合理性。而在台湾地区的行政程序法则规定，行政机关斟酌行政听证笔录后作出行政决定。听证笔录不是行政机关作出决定的惟一依据，行政机关作出行政决定，可以不采纳听证过程中的重要意见或者在听证以外采纳新的证据，但是，行政机关应当说明理由，听证参加人有权对行政机关的新证据、未采纳听证中的意见提出证据进行反驳、质证。国务院提请全国人大常委会审议的行政许可法草案曾规定：“行政机关应当充分考虑听证笔录，并自听证结束之日起15日内作出是否准予行政许可的决定。”审议中，有些委员提出，充分考虑一词主观性太强，容易使听证笔录变成可有可无的会议记录，不能对行政机关作出行政许可决定产生拘束力，不能有效避免听证后作出行政许可决定的随意性，操作性也较差。为防止听证流于形式，应当规定听证笔录是行政机关作出行政许可决定的惟一依据。行政许可法采取了委员们的审议意见，规定通过听证作出行政许可决定的，行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定。

　　根据听证笔录作出行政许可决定，要求行政机关只能根据听证笔录中认定的事实作出决定。对应当听证的行政许可，行政机关作出准予行政许可、拒绝行政许可的决定，都必须以听证中所展示并经过对质得以认证的、确有证明力的证据作为事实依据，而这些事实依据又都必须是听证记录中有所记载的。